新《預(yù)算法》修訂：從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”

新《預(yù)算法》修訂：從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”。近日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)新修訂的《預(yù)算法》。十八屆三中全會(huì)提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，涉及到政府規(guī)模、央地關(guān)系、收支結(jié)構(gòu)等方方面面，新預(yù)算法就在這方面邁出了堅(jiān)實(shí)*步。

　　2014年8月下旬，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議，討論預(yù)算法修改的四審稿，并于8月31日下午對(duì)預(yù)算法修正案進(jìn)行投票，結(jié)果以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)而獲得高票通過(guò)，這是應(yīng)該值得慶賀的事。

　　預(yù)算法有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)，這次預(yù)算法的修訂，歷時(shí)十多年，全國(guó)各界參與人員之廣，討論問(wèn)題之深，乃至全國(guó)人大和政協(xié)代表發(fā)言之多，在中國(guó)立法史上都是創(chuàng)紀(jì)錄的。

　　四審稿接近“天花板”

　　總體而言，這次預(yù)算法四審稿在中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家制度安排中有這么多和這么大進(jìn)步，已經(jīng)是相當(dāng)不容易了。當(dāng)然，按照*些如中央財(cái)大的王雍君教授、上海財(cái)大的蔣洪教授、以及中國(guó)政法大學(xué)的施政文教授的看法，四審稿還有許多不完善和不盡人意的地方。比較其他國(guó)家的預(yù)算法，我們的新預(yù)算法仍然較虛，許多條款都是原則規(guī)定，不像其他國(guó)家的預(yù)算法那樣條條都告訴財(cái)政部門(mén)和政府部門(mén)如何做。盡管如此，新的《預(yù)算法》無(wú)論是在立法宗旨、保留央行國(guó)庫(kù)的原來(lái)?xiàng)l款，還是在人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督方面，以及在允許地方政府發(fā)債，但發(fā)債要經(jīng)人大批準(zhǔn)方面，都有很大進(jìn)步，已經(jīng)接近目前我們國(guó)家基本政治制度格局中修預(yù)算法的“天花板”。因此，在這個(gè)問(wèn)題上我比較贊同武漢大學(xué)熊偉教授的*個(gè)說(shuō)法，不能把中國(guó)未來(lái)政治體制改革的全部寄托于*部預(yù)算法的修改上，那是《預(yù)算法》修改的“不能承受之重”。

　　具體說(shuō)到近幾年來(lái)圍繞著預(yù)算法修改而逐漸發(fā)生的中國(guó)預(yù)算民主理念的變化，*重要的還是在中共十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)關(guān)于《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，兩者都把加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算監(jiān)督列入政治體制改革第*條，十八屆三中全會(huì)決定還把“落實(shí)稅收法定原則”寫(xiě)入第二十七條。這應(yīng)該是*個(gè)重大的理論突破?，F(xiàn)在新的預(yù)算法終于通過(guò)了，盡管還不盡滿(mǎn)意，但是這將使中國(guó)國(guó)家預(yù)算管理制度從“稅收法定”慢慢向“預(yù)算法定”的方向走。譬如，新的《預(yù)算法》將原第九條改為第十三條，修改為：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各*政府、各部門(mén)、各單位的支出須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！庇中略隽说谑臈l：“經(jīng)本*人民代表大會(huì)或者本*人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本*政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本*政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。這些都應(yīng)該說(shuō)是很大的階段性進(jìn)步了。因?yàn)?，要做到“預(yù)算法定”，可能還有很長(zhǎng)的路子要走，這要改變我們的人大制度，要進(jìn)行深層次的政治體制改革，這都是現(xiàn)階段單憑預(yù)算法的修改所做不到的。

　　至于說(shuō)中國(guó)的預(yù)算民主政治建設(shè)會(huì)有什么實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，這方面我個(gè)人還不是太過(guò)于樂(lè)觀。主要的問(wèn)題是：新的《預(yù)算法》是這樣修定了，但如何實(shí)施?具體的實(shí)施細(xì)則和條列又如何制定?尤其是如何做到“預(yù)算法定”?這已經(jīng)超越了新通過(guò)的預(yù)算法，而有賴(lài)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度方面的深層次改革和基本建設(shè)，或者具體說(shuō)人大制度和功能方面的基本建設(shè)。換言之，這要等到中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化整個(gè)完成了，才有可能*終達(dá)到這*點(diǎn)。可能無(wú)人懷疑，在這方面我們國(guó)家還有很長(zhǎng)的路要走，只有到那時(shí)候，如果再修預(yù)算法，那才是預(yù)算民主建設(shè)的組成部分。

　　政治改革和現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

　　這些年我和李煒光教授、蔣洪教授、葉青教授等財(cái)政學(xué)界的學(xué)者在呼吁從預(yù)算法修改方面推動(dòng)中國(guó)的政治體制改革，建立符合現(xiàn)代預(yù)算民主的政府預(yù)算管理體制，總是有社會(huì)各界的朋友提出*些不同意見(jiàn)，認(rèn)為做不到。我們自己何嘗樂(lè)觀?但是，*個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家，*先要有*個(gè)現(xiàn)代的國(guó)家預(yù)算管理制度，這個(gè)問(wèn)題是繞不過(guò)去的。這正如我在2010年的*篇訪談中所講的那樣，修改預(yù)算法，開(kāi)啟中國(guó)的預(yù)算民主政治建設(shè)，應(yīng)該是中國(guó)政治體制改革和現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。盡管當(dāng)時(shí)講覺(jué)得很難，講預(yù)算民主理念背后自己感覺(jué)還有絲絲涼意，但這些年下來(lái)，特別是在2012年圍繞著預(yù)算法二審稿所發(fā)生的全國(guó)社會(huì)各界的大討論，預(yù)算民主是*個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家制度的基本要件這*點(diǎn)，已經(jīng)開(kāi)始在我們?nèi)鐣?huì)各界中深入人心，尤其是被許多人大代表和政府官員所接受。

　　這些年來(lái)，我也和財(cái)政學(xué)界、政治學(xué)界的學(xué)者參加了*些有省市人大預(yù)算工委主任參與的學(xué)術(shù)討論會(huì)，我也多次給*些省市廳*以上的干部作有關(guān)預(yù)算民主與現(xiàn)代化國(guó)家制度建設(shè)的講座，得到的反饋全是正面的，得到的幾乎全是支持和贊同。這說(shuō)明這些年預(yù)算民主和預(yù)算法治的理念正在全社會(huì)普及。只有理解這*點(diǎn)，才能理解為什么2012年預(yù)算法二審稿上會(huì)，*后沒(méi)有通過(guò)，乃至今年四月份“三審稿”上會(huì)討論，人大常委會(huì)也沒(méi)有啟動(dòng)表決通過(guò)程序。這次四審稿*后經(jīng)中共中央政治局會(huì)議敲定，又在立法宗旨、人大監(jiān)督、允許地方政府發(fā)債、乃至恢復(fù)保留央行國(guó)庫(kù)條款等方面做了重大修改后，8月31日終于通過(guò)了，這本身就說(shuō)明中國(guó)公民的預(yù)算民主理念在進(jìn)步和覺(jué)醒。

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